来源：通州市国税局 作者：蒋立刚 刘军
随着我国改革开放的进一步深入，市场经济体制的逐步建立，我国的经济体制、经济规模、经济结构发生了巨大变化，偷税与反偷税的矛盾也变得错综复杂，本文就目前税务稽查面临的挑战及创新之路作一些初浅探讨。
一、税务稽查面临的挑战
（一）交易确认的难度增大
流转税和所得税是我国税收最重要的来源，而收入确认是各税正确核算的关键之一。在税务稽查中，能否取得交易成立的证据，直接意味着稽查的成功与否。影响交易确认的常见情况有：
1、现金交易普遍，帐外偷税众多。一方面银行间业务竞争现实和信息不畅，另一方面经济成份的多元化和诚信度不够以及监管部门措施不力等原因，导致国内现金交易盛行。利用现金交易偷逃税款大致有三种情况：一是向消费者直接销售货物，收现金不开票；二是购货不计库存，销售不计收入，现金进现金出；三是设帐外帐，真假两套帐。
2、商业企业返利手法各异，不易查清。生产企业以货币或实物的形式，以促销费、奖励费等返利办法返还给商业企业利润，或作为投资、捐赠等处理。不少商业企业一般纳税人取得的各种不同类型返还资金或实物，不按规定作进项转出，偷逃了税款。由于返利形式多种多样，增加了稽查人员的检查难度，要彻底查清返利，还需深查上家，而上家常常是跨检查区域的。
3、纳税义务发生时间的规定有隙可钻。增值税法对纳税义务发生时间的规定采取了列举法，且规定得比较详尽。理论上讲，规定得越细，不受约束的就越多。比如，对采取直接收款方式销售货物的，销货方账上没有记录，或者收到货款（尤其是现金收入）不入账，企业可以从容地不作销售或是延迟作销售。
4、信息技术的发展带来新课题。信息技术的应用改变了经济结构和运行方式，首先会计电算化的企业愈来愈多，传统检查纸质媒介的手工税务稽查已经不适应技术发展的需要。同时，证据采集和线索追踪难度加大，尤其是交易无纸化，所有信息数据均以电子介质保存，易于快捷删除记录、更改数据、隐匿资料等。
5、检查权限的制约。对纳税人的住宅与生产经营场所及货物存放地在同一处的，税务机关可以就纳税人与纳税有关的生产经营情况进行检查，而检查时如何实施就不易掌握。设两本帐的纳税人总是小心谨慎地隐藏和保存这些资料，有时稽查人员明明知晓资料的存放处，就是无权检查。
（二）扣税凭证问题多
1、虚开专用发票屡禁不止，接受虚开发票抵扣的案件定性难。由于专用发票具有直接抵扣税款的特性，即使取消手工版增值税专用发票后，真票代开、虚开的情形依然会存在。
2、其它扣税发票漏洞大、潜在的危害严重。比如，少数收购企业受利益的驱使，或者虚增收购成本、多开收购发票；或者扩大收购对象、相互串通多头偷税；或者超范围收购，变更品名抵扣税款。不仅多抵进项税额，而且多开具的收购金额挤入成本，偷逃了企业所得税。也有一些废旧物资回收单位与生产厂家勾结，合谋将废旧物资之外不能取得专用发票的生产用材料通过变更品名等虚假手段，开具成废旧物资等名称。
3、基层税务机关难以检验完税凭证的真实性。对企业进口货物，由于海关代征的增值税部分只有纸质凭证而没有电子信息，基层税务机关负责申报和检查的人员，检验完税凭证的真实性存在技术上困难。比如，绵阳市众诚公司近两年先后向北京、上海等地25家公司虚开178份增值税专用发票，销项税额达2760万元。为了抵扣税款，又取得深圳数家公司出具的假文锦渡海关代征增值税专用缴款书171份，税额合计2750余万元并以此申报抵扣。这些虚假的缴款书直至立案后，专案组于直接到深圳文锦渡海关进行调查时，才得出假单结论。
（三）涉外企业税收违法空间大
以跨国纳税人和跨国交易为主要特征的经济全球化是当今世界经济发展的潮流。目前，在中国整体经济环境稳定、增长稳健的格局下，跨国企业、交易都在迅速增加。由于国内税务部门对这块业务的监管处于起步阶段，因此涉外企业税收违法空间大、违法手法更隐蔽。
1、外资企业避税方式层出不穷。一是运用转让定价手法避税，向境外关联企业高价进口原、辅材料，低价出口产成品，将利润转移逃避了税收；二是虚增进口设备价格或是利用投资者身份承包企业工程少纳税；三是借用税收政策的差异避税，如抬高设备价格压低技术价格或是以免税劳务名义逃避特许权使用费收入应纳的预提所得税；四是是非法途径转移利润以及利用税收优惠避税等等。
2、出口骗税的隐患长期存在。从法定出口退税凭证看，问题一般会出现在出口环节、进项抵扣环节。由于企业多取得进项税额的途径众多，特别现在大力发展民营、私营经济，促进专业市场的建设，不合法的票据的取得仍难以遏制，因此多抵税款多退税是重大隐患之一。另一个重大隐患是有些企业出口货物时，货物的数量和金额以少报多或一批货物多次报关，有的甚至空箱报关。目前海关采取种种措施加快通关速度，海关查验进出口货物的几率会大大降低，不排除某些不法分子利用这个机会作案。
（四）移送案件退回多追究少
新《征管法》规定，纳税人、扣缴义务人有本法规定的行为涉嫌犯罪的，税务机关应当依法移交司法机关追究刑事责任。由于移送案件涉及经济、税收、法律等多个专业领域，案件定性、取证、法律适用等标准不一致或者说较为复杂，认识上容易出现分歧，影响了案件的处理。譬如：危害税收征管犯罪均为故意犯罪，且一般情况下是直接故意，过失不能构成。从犯罪的目的看，基本上都是牟利性犯罪，因而移送案件退回多追究少。据报道，2002年全国税务机关移送公安机关涉税案件5985户，当年结案1859件，仅占移送案件的31%。如江西南昌市国税局，2002年共移送案件24起，受刑事拘留的人员8人，进入司法程序的案件4起。
二、税务稽查的创新之路
为更好地发挥税务稽查的职能作用，促进税收秩序全面好转，服从服务于改革开放的大好形势，应在以下几个方面进行探讨、研究和实践，以应对前所未有的挑战。
（一）要健全法律保障体系 积极推动外部环境建设
1、增加税收行政处罚种类，国外对不履行纳税义务的纳税人有权责令停业。如哥伦比亚税务局对不开具发票或开立一个以上帐户的公司可以处以停止营业；土耳其税务机关对不开具发票的纳税人也有权勒令停业；处罚厉害的如玻利维亚、乌拉圭对此处罚至少关闭7天。
2、赋予税收司法权。虽然海关已设立缉私警察，但至目前止，税务机关还没有基于刑事诉讼法规的立案、侦查、预审阶段的权力，税务司法活动依赖于非专业性的公、检、法机关执行，得不到有效的司法保障，使《税收征管法》规定的检查权、处罚权、执行权等不能真正落实。事实上，税务机关和司法机关的专业领域不同、工作重点不同、经费来源不同，使得涉税犯罪立案难、查处难、结案难。而在美国，联邦税务局设有刑事调查人员，可以带武器，也可以出示逮捕证。同样是伪造凭证、帐册，在美国是要受刑事处罚的，这样一来稽查的威慑力很强。
3、完善增值税法。税制改革后，增值税成为我国第一大税，对经济建设、开放发展、财政收入等起到积极的作用，但十年的实践也暴露了一些急需完善的地方。其最主要的两点是：征税范围狭窄和一般纳税人认定标准偏高。尽快将建筑安装、交通运输、销售不动产纳入增值税征税范围，其次是降低一般纳税人标准。至于扣税凭证的问题，总局局长谢旭人用“一四六小”进行了阐述，已初步考虑了加强管理的要点。有关运输发票抵扣管理办法已出台。
4、加重涉税犯罪惩处力度。现行刑法对部分涉税犯罪的处罚偏轻，比如说偷税罪，偷税数额占应缴税额30%以上且超过10万元的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处偷税数额1倍以上5倍以下罚金。刑法规定的金额和年限已经远不适应时代和经济发展的需要，有关资料显示“2002年（全国）共查处100万元以上的重大涉税案件3265件，追缴税款106.6亿元”。偷税犯罪分子以最高7年刑期换取成百上千万的资金，对偷税犯罪偏显宽容，明显轻于诈骗、贪污的惩处力度。结果一方面有失公平，何况偷税是从国家袋子里拿钱；另一方面威慑力不够，也是造成大量偷税现象发生的根源之一。此外，严厉查处做假帐的行为，要提高到刑罚的层次。纳税人一旦知道做假帐要“吃官司”要被判刑，试问有几人敢尝试？
5、控制现金流量。大量现金流通是偷税的温床，而现金交易为偷税提供了必要和可能的渠道，也是税务稽查长久以来关注的焦点和有待解决的难题。要结合存款实名制实施、金融体制改革、金卡工程建设，大力加强与金融业的协作，有效地掌握纳税人的资金流向。鼓励非现金结算，以法律禁止的形式加强大额现金管理。国家要从宏观上大力发展银行业的网络建设，确保大部分的业务网络结算和不同银行间实时交换，确保银行的资金流与有权部门的信息共享，以控制现金流的黑洞，有效控制与现金有关的各类经济犯罪的发生。
纳税代码要唯一性、终身制，与身份证号码、信用卡号码、银行帐号相互关联，公安、税务、银行共享一个核心代码，从源头上管住假身份、以及以假身份开设的公司、企业和假银行户头。逼使纳税人终身切实接受法律的制约并诚实守信。
（二）要不断采取有效措施 加速稽查创新求发展
要全面履行稽查职能，提高稽查质量，促使稽查工作实现质的飞跃，还需加大创新力度，不断采取有效措施，在实践中总结，在总结中完善，争取稽查工作再上新台阶。
1、人员是核心，仅仅增加数量是不够的。多年来的实践证明，稽查人员业务素质普遍得到提高，理论联系实际的能力较强，具有非专业人员无可比拟的优势。要注重培养和运用，发挥稽查人员潜在的资源和优势。其次针对新型的高技术、高智能涉税违法犯罪，要向西方发达国家学习，可以采用聘请制或是雇员制，根据具体案情聘用社会上优秀、顶尖人才，如经济学家、计算机专家、各行各业专家，纯粹内部培养是不可能达到拔尖层次的，拔尖人才的涌现既有后天性又有先天性，更重要的是在社会实践和竞争中产生的，纯粹内部培养是违反科学和市场规律的。另外值得一提的是稽查人员要拓宽视野，不断学习相关法律、会计和经济学知识，努力提高自身综合素质。
2、科学、严密的组织是基础。合理的内部分工、有序的任务安排是成功稽查的开端。三类专业稽查的重点、内容、范围和要求均有所不同，对稽查实施的内设机构和人员宜按专业稽查的形式分类，保持工作的相对稳定性。在此基础上适当考虑大企业、行业性分工等因素。从大的方面讲，大要案要组织联合办案，公安、国、地税形成联合办案机制。
3、稽查信息化建设迫在眉睫。要加快电子税务的进程，不断提高现阶段金税工程协查子系统、征管信息系统稽查子系统的应用质量和效果，坚持开发更实用的计算机查帐工具，实现查帐电子化。在考虑长远的信息化发展的建设时，“…建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”，优先考虑“金税”、“金关”等工程的整合与链接。国、地税、银行、海关等信息共享后，海关代征完税凭证的真伪、运输发票扣税等问题会迎刃而解。
4、不断提高反偷税艺术。要反对就帐查帐，学会多着并举，深查帐外经营。以实物为基准寻找切入点。实地盘查库存，找出突破点；以延伸稽查多头取证相关信息为依据，逆向思维，有的放矢，。要设立专职政策研究人员，学透、学深、学活政策，指导一线稽查人员准确运用最方便、最科学、最适当的方法实施稽查，同时尽可能避免执法风险。要设立专职的情报机构，广泛收集和分析信息，实事求是的深入调查研究、发现情况、提出方案，力收事半功倍之效。。
5、物质是保障。办案经费到位要及时，制定规范、科学的稽查办案经费管理、使用办法，保证专款专用；办公场所、办公环境、稽查装备要逐步改善，对急需的办案工具，从实际出发尽最大限度保证。
