关于行业税务稽查的思考
来源：淮安市地方税务局 作者：刘楚汉
一、行业稽查的作用
行业稽查是税收专项稽查的重要组成部分，是税务机关对特定行业的纳税情况实施的重点稽查。从湖北省税收行业稽查实践看，行业稽查在税务稽查中的地位日趋突出，功能不断显现，作用日益明显，主要表现在以下四个方面：
１．了解行业经营特点，优化经济环境。一是有利于加强企业内部管理。通过全行业、大面积的税收稽查，能够全面了解和掌握企业的经营状况，把握行业经营的规律和特点，及时解决企业生产经营中的矛盾和问题。如，湖北省国税局１９９８年在对电力行业稽查中，发现大部分电力企业自用电收入既未计提税金，也隐瞒挤占了企业利润的情况，及时反馈省电力公司予以整改；在对医药系统的行业稽查中，发现一些企业将销售回扣，单独开红字发票冲销收入，且将“回扣”落入私人腰包的问题，及时通知主管部门，加强内部管理，堵塞收入黑洞。二是有利于公平同行业企业间的税收负担。从理论上讲，同行业企业之间税负是相同的，但在实际执行过程中，由于征管的宽严不同以及是否实施重点稽查等因素，往往造成同行业企业之间实际税负差异很大，而开展行业稽查，实行同一行业统一稽查，统一口径，统一处罚标准，统一宽严程度，使同行业之间企业的实际税负趋于公平，促进同行业企业在同一水平线上公平竞争。三是有利于减轻企业负担，避免多头重复检查。行业稽查层次高、权威性强，在某种意义上讲，是一定范围内的最终稽查。特别是将税收各项检查集中归口稽查局负责，实行集中进户，各税统查，人税分口，有效地避免税务机关内部各部门多头进户检查，有利于简化税收执法环节，有利于减轻企业负担，优化经济环境。
２.掌握行业违法规律，打击涉税犯罪。当前企业偷漏税收行为呈现出明显的行业性特征。如商业企业存在的返利销售、商业企业与工业企业之间的平销行为，坐支现金、隐瞒销售问题；粮食企业议价转平价或专储时不作销售处理，虚增进项税额和粮食成本，增加库存，隐瞒销售的问题；供水企业将公用事业用水、自用水不申报纳税问题；教委系统、福利企业将应税收入计入免税收入，偷逃税收等等，这些都呈现出行业性的税收违法特点。通过开展行业稽查，从个案延伸到全行业，由点及面，认真研究并掌握行业税收违法规律，做到对症下药，有的放矢。同时，可以走捷径，减少税收成本。如湖北省局稽查局在对汉川电厂、汉川供电局两户企业的重点稽查中，发现供、发电企业都存在应税价外收费不申报纳税、其他业务收入不申报纳税、自用电不申报纳税、擅自扩大抵扣以及欠税严重等带行业特点的税收违法问题。以此为依据认真分析电力行业供、发电环节的偷税手段，基本掌握了电力企业偷漏税收的各种表现形式，明确了电力行业税务稽查的重点部位和工作要点，对行业稽查的对象范围、所属时间、稽查内容提出了具体要求，为实施全行业稽查指明了工作方向。
３．发现行业管理问题，提高征管质量。通过行业稽查，不仅暴露出企业带行业共性的税收违法问题，也暴露出税务机关对各行业税收管理存在的薄弱环节。如在电力行业稽查中，我们发现电力税收政策不到位，主要表现在越权减免、低征高扣、串换税种、错用税率的问题；在对金融系统的稽查中，发现征管机关串换税种、转移级次的问题；在对商业企业的稽查中，发现税务机关对商业企业纳税人资格认定把关不紧的问题；在对自来水行业的稽查中，发现部分税务机关对进项审核不力的问题；在对金银首饰行业的稽查中，发现一些税务机关对批发、零售核定把关不严的问题。针对行业税收执法存在的种种问题，在行业稽查完成之后，剖析问题，举一反三，认真整改。如针对电力税收执法存在的问题，提出了加强电力税收管理的四项措施，有效地提高了电力行业税收征管质量和水平。
４．堵塞行业税收漏洞，保证税收收入。衡量行业稽查的成效，最终落脚点在稽查补税入库上，入库是硬道理。从稽查实践看，行业稽查的组织收入功能相对于日常稽查、专案稽查更为明显。一是行业稽查规模决定着组织收入规模。行业稽查是全行业、大面积、拉网式稽查，具有广泛性，因而在补税入库规模上也是十分可观的。二是行业稽查声势决定着补税入库的力度。行业稽查相对于专案稽查而言，具有层次高、声势大、威慑力强的特点，因而入库力度强，处罚力度大。１９９８年上半年全省电力税收稽查，抽调１５６人，组成１６个工作组，对全省２１０户企业进行拉网式稽查，补税２．０３个亿，入库１．９亿，罚款１９９０万，电力查补税收入库占全省上半年“两税”收入总额的３％，有力地促进了全省收入进度。
二、行业稽查的优势
１．相对于分散稽查而言，行业稽查有集中的优势。一是在行业稽查的组织形式上，一般都是主官挂帅，上下合力，齐抓共管，能够及时解决稽查过程的难点问题。二是集中力量，形成了业务优势。在开展全省电力行业稽查中，省局抽调１５６名稽查干部，其中有９０％以上是省、市局两级命名的税务稽查能手，是全省国税稽查的业务尖子。将一大批业务骨干集结起来开展行业稽查，从而形成了行业稽查的业务优势。三是集中时间，形成了工作优势。行业稽查由于组织形式较为严谨，业务骨干相对集中，范围较为广泛，稽查时间较紧，因而必须相应地集中时间，快速突破，按时完成工作任务。四是集中宣传，形成了宣传优势。行业稽查从时间讲，具有突击性；从空间讲，具有广泛性；从范围讲，具有集中性。开展集中税收宣传既易于操作，又能产生立竿见影的效果。通过集中宣传，形成强有力的宣传声势，形成依法治税的气候和氛围，从而使宣传为行业稽查鸣锣开道，鼓劲助威。
２．相对于地域稽查而言，行业稽查有行业的优势。一是同行业间生产经营流程、财务会计制度的统一性和关联性，使行业稽查具有简单快捷的优势。如电力行业、烟草行业、金融保险行业财务会计制度带有明显的行业特点，同行业财务核算统一，再加上同行业企业生产工艺流程也相同，相互之间联系密切，使行业稽查在把握行业税收违法脉络后，触类旁通，能够简单、快捷地稽查出企业税收违法问题。同时，同行业企业间市场取向相同，跨地域企业联系较为紧密，经营业务具有相关性和兼容性，通过行业稽查，可以多渠道地发现行业内部间的税收违法问题，如襄樊市在组织对石油行业税收稽查中，通过对某甲石油公司的税收稽查，查出了某乙石油公司收入不入账，设置账外账的问题。二是同行业企业间税收违法违规的同一性，使行业稽查具有定案入库快捷的优势。在电力税收稽查试点中，发现地方政府收取的应税价外收入不申报纳税是带有共性的突出问题，及时排除阻力，及时定案，以偷税论处，补税罚款，为下一步全行业稽查铺平了道路，扫清了障碍。三是同行业税收执法问题的同一性，使行业稽查后的整改建制工作具有快捷的优势。开展行业稽查，便于税务机关掌握行业税收执法存在的共性问题，及时整改，堵漏增收。
３．相对于本地稽查而言，行业稽查有交叉的优势。行业稽查由于涉及到全行业，战线长、面积大，单靠本级稽查力量难以胜任，必须采取交叉稽查的方式进行，即以省地市州县为单位，进行异地交叉稽查。异地交叉稽查相对于本地稽查，有三个方面优势：一是交叉出税威。异地交叉稽查，稽查人员通常受上级稽查机构委派，代表上一级税务稽查机关执法，且与被查单位无任何利害冲突，因而执行较为严格、公正，有利于增强税收执法权威。二是交叉出廉政。无私则无畏，无欲则刚，通过交叉稽查，割断长期以来属地稽查可能带来有碍公正稽查的种种弊端，把税务稽查建立在严密的监督制约之下，有利于稽查人员严格遵守廉政纪律。三是交叉出经验、出人才。开展异地交叉稽查，既是一次稽查骨干的大比武、大练兵，也是一次税务稽查人员相互学习、相互促进的好机会，有利于交流各地征管工作经验，同时使全体稽查人员熟悉和掌握了特定行业的财会制度和征管办法，在行业稽查实践中学到了本领，增长了才干。
４.相对行业检查而言，行业稽查有稽查的优势。其一，在稽查力度上有优势。行业稽查的组织者是各级稽查局，具有独立的执法主体资格，而行业检查一般由税务机关内部职能部门负责，行业稽查的稽查力度明显强于行业检查。其二，在稽查的处罚上有优势。只有强有力处罚，才有强力的稽查。各级稽查局具有独立的执法主体资格，因而在行业稽查过程中，能够依法履行职责，严厉打击偷逃抗骗税犯罪。如我们在全省电力税收稽查中，对税收违法企业基本上做到了有“偷”就有罚，罚款面占查处企业的２/3强，罚款总额达到１９９０万元，在社会上反响较为强烈。其三，在稽查入库上有优势。过去行业检查之所以查补多，入库少，一个重要原因是检查的组织者没有具备执法主体资格，没有入库权，入库仍然靠征管机关办理，因而，检查一结束，入库就不了了之，而行业稽查按照先滞后罚，先罚后税的入库顺序进行。从全省开展的电力行业稽查看，入库率达到９５％以上，从对省属在汉新闻出版行业稽查看，入库率达到１００％。
三、行业稽查的途径
１．坚持四个原则。一是效率原则。税务稽查效率是指尽可能地减少税务稽查管理及稽查执法成本，以最低的稽查费用成本支出获得政府所需的税收收入。这就要求在行业稽查中要研究稽查成本，讲究稽查效率。要通过充分运用和占有有关纳税资料，准确、科学地选案，加快稽查手段的现代化力度，以较少的投入获得较大的收益。二是归口原则。行业稽查的组织主体必须是各级稽查部门。实现稽查进户，各税统查，归口管理，分税上报，从而避免政出多门，重复检查，既降低稽查成本，又减轻企业负担。三是“下查”原则。行业稽查既可下查一级，也可一竿子插到底。如总局稽查局可组织全国性的行业稽查，省局稽查局可组织全省性的行业稽查。行业稽查组织层次越高，稽查声势越大，效果也越好。四是“上收”原则，行业稽查的查补税款及罚款必须打破属地入库的界限，谁稽查、谁入库。如省局稽查局查补的税款，直接解人省“稽查专户”，这种税款“上收”方法，在一定程度可以制约有税不收或越权减免行为，是强化稽查执法，增强稽查权威的好办法。
２．划分四个层次。行业稽查可划分全国、全省、全市、全县四个层次。就全国性行业稽查而言，由总局稽查局根据情况适时安排，具体可两年以上安排稽查一个行业；全省性行业稽查，由省局稽查局组织，具体可每年安排稽查一个行业；全市性行业稽查，每年必须安排１个～２个行业；全县性稽查，每年可安排２个～３个行业。四个层次的行业稽查，力图避免重复。要通过各个层次的稽查，力争在五年的时间内，对重点税收行业进行一次拉网式稽查。
３．协调四个关系。一是要协调好与行业主管部门的关系，做到自上而下。加强与行业主管部门的密切合作，是行业稽查得以实施的重要前提。二是要协调好与内部职能部门的关系，做到归口管理。行业稽查涉及到增值税、消费税、所得税、营业税和出口退税，涉及到税收征管和税款入库的全过程，涉及到税务机关内部职能部门的业务范围。为了协调好各方关系，减少阻力，形成合力，行业稽查应归口稽查局负责，涉及税收政策及征管业务由主管业务部门负责；在稽查结束后，稽查局应主动与主管业务部门通报稽查结果，提出整改建议。三要协调好与征管部门的关系，做到步调一致。要使征管部门认识到开展行业稽查，是推行新的税收征管模式的重要步骤，对于解决基层征管难题起着不可替代的作用。为了保证行业稽查落到实处，应明确规定三项措施，其一是对查补应交税款，一律上收解交稽查专户；其二是上收入库的税款，计入当地完成数，也不影响当年增量经费；其三是对参加行业交叉稽查的各地稽查局按稽查实绩给予一定的经济奖励。四要协调好与稽查对象的关系，做到文明稽查，规范办案，严格执法。
４．做到四个统一。一是稽查内容要统一。在行业稽查实施前。必须先行试点，摸索规律，在试点基础上再确定稽查范围和内容。二是执法依据要统一，在行业稽查实施前，必须先训后查。由于行业稽查以交叉稽查的方式进行，稽查任务由各稽查组承担，因此，统一政策口径尤为重要。三是工作程序要统一，各稽查组在实施行业稽查中，必须严格按稽查工作规程办事。在查补入库上，坚持边查边入；在入库顺序上，坚持先罚后税；在稽查步骤上，坚持边稽查边整改，从而缩短稽查周期，提高稽查效率。四是处罚标准要统一。统一处罚标准，是公平同行业企业间负担的重要一环，对于每次行业稽查，必须依据有关法规制订较为详尽的处罚标准，如对偷税行为处罚不得少于偷税额一倍的罚款等。实行行业稽查的“四统一”，对于规范稽查执法，公平企业税负必将发挥积极作用。
