为规范税务行政处罚行为，进一步提高依法治税、依法行政水平，去年4月份，东台市国税局制定出台了《税务行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》（以下简称《办法》），通过细化处罚标准，统一执法尺度，最大限度地制约了税务行政处罚的随意性。一年多来的实践表明，这一创新举措维护了税法的尊严，保护了纳税人的合法权益，营造了公开、公平、公正的税收法制环境，得到了纳税人的广泛好评，地方党政领导和上级局也给予充分肯定。
一、统一思想认识，明确工作思路
在税务行政处罚工作中，由于《税收征管法》等法律法规规定的处罚自由裁量权幅度较大，以致造成各地税务机关在处理同一类型的税务违法违章行为时罚与不罚、罚多罚少的尺度不一。即使是在同一地，由于同一类型的税务违法违章行为发生的时间先后不同，在具体处理时也会出现处罚尺度不一的现象；甚至即使是同一地同一时间，由于多种复杂因素的影响，对同一类型的税务违法违章行为的处罚也会有尺度不一的现象。究其原因，我们认为有三个方面：一是税收法律原因。我国地域辽阔，国家在制定《税收征管法》等法律法规时必须考虑到各地区经济发展水平的差异，在规定税务违法违章处罚标准时，只能规定一个幅度，因而客观上造成了税务行政处罚自由裁量权过大。二是执法水平原因。执法者由于年龄阅历、知识水平、分析解决问题能力等条件的不同，会对税收法规的理解深浅不一，反映到具体的税务行政处罚工作上就会造成因地而异、因时而异、因人而异的现象。三是社会环境风气原因。众所周知，在目前社会风气还不是那么净化的环境下，相当一部分纳税人在接受税务行政处罚时，并不是被动地束手待罚，而是会运用各种社会关系，对税务部门、执法人员施加压力和影响，如果执法人员顶不住压力或意志不坚定，在实施税务行政处罚时就会软化、弱化、淡化处罚。
税务行政处罚尺度不一的弊端显而易见，既使税法失去了严肃性，不利于营造公平和谐的税收法制环境；同时，又使廉政建设受到干扰，不利于国税社会形象的树立。为切实解决上述问题，东台市局党组在充分调查研究的基础上，通过集思广益，形成了根据自身实际对现行税务行政处罚标准进行具体细化的工作思路。在酝酿的初始阶段，系统内有一些同志对此不太理解，有的同志认为，上级对此没有作要求，别的地方也没有先例，我们搞创新要承担风险，弄不好会自找麻烦；有的同志认为，这样做束缚了自己的手脚，做事死板一块，没有一点灵活性，将会失去税务部门的权威性；还有的同志甚至认为，限定自由裁量与征管法等法规有抵触，等等。对此，东台市局首先从依法治税、营造良好的税收法制环境的高度，引导大家认识到规范税务行政处罚行为的重要性；其次从创新发展、与时俱进的高度，引导大家认识到规范税务行政处罚行为的必要性；再次从加强廉政建设、树立诚信形象的高度，引导大家认识到规范税务行政处罚行为的紧迫性。思想决定行动，干部的思想认识统一了，全系统迅速形成了人人为这一创新工作献计献策的良好局面。
二、体现四个原则，制定可行办法
东台市局制定的《东台市国家税务局税务行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》共分为10章计51条，从总则、税务登记、帐簿和凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、发票管理、行政处罚实施、法律责任、附则等方面，规范了税务行政处罚自由裁量权，使执法人员在行使税务行政处罚时做到有章可循。在制定过程中，这个《办法》体现了四个原则：
1、体现了合法性原则。严格依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则和其他有关法律法规规定的对纳税人涉税违法违章行为给予税务行政处罚的种类和幅度，结合纳税人违反税收法规行为的性质、情节及其造成后果的轻重程度，对税务行政处罚自由裁量权限进行了细化、量化、具体化，规定了相应的处罚级次和标准。这个《办法》实施后，在全系统范围内最大限度地压缩了自由裁量的弹性，使同一类型的税务违法违章行为再也不可能出现两种或两种以上不同的处罚结果，有效地防止了税务行政处罚行为的畸重畸轻现象。
2、体现了合理性原则。过去，稽查部门由于过多地考虑稽查结果的易于执行，对一般性的偷税案件只处以偷税数额0.5倍的罚款，对人民来信举报或虚开专用发票案件只处以的偷税数额1倍的罚款，这在一定程度上弱化了税法的刚性。为此，该局在制定的《办法》中，将纳税人偷税行为分为12种情形，针对不同的行为，实施不同的处罚，对手段恶劣的偷税行为予以重罚，从而使税务稽查对严重涉税违法行为的打击威慑力得到了很好的发挥。如某电脑科技有限公司采取开具大头小尾阴阳发票的手法，少申报增值税2427.50元，该局根据《办法》第十七条第二款“对不按照规定取得、开具发票的，处以偷税数额1倍以上3倍以下的罚款”的规定，对该公司处以偷税数额3倍的罚款，在社会上产生了较大的反响，有效地遏制了利用发票进行违法偷税行为。
3、体现了适当性原则。去年5月份，该局在对某棉业有限公司进行了例行检查时发现，该公司在2001年10月至2002年5月间销售货物未申报增值税销项税金达445651.05元，但由于分月结算后该公司应缴增值税税金账面上反映的是留抵税金，没有造成不缴或少缴税款的后果。因此，在该案件审理的过程中，有的同志认为该公司偷税行为明显，而且数额较大，建议严格按照《税收征管法》第六十四条第一款的规定，处以5万元的罚款；但也有的同志认为，该公司是纳税大户，为地方经济建设作出过较大的贡献，平时的纳税态度还尚可，建议从轻发落，处以1万元的罚款。如何正确行使税务行政处罚自由裁量权呢？为此，该局对照刚刚出台的《办法》，按照第十六条“纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据，其结果未造成实际不缴或少缴税款的，由税务机关责令限期改正，同时按照税法规定计征税款5%至10%的比例处以罚款，但最低罚款额不得少于一千元，最高罚款限额为五万元”的规定，作出了对该公司处以3万元罚款的决定，真正体现了过罚相当。
4、体现了可操作性原则。《办法》几乎涵盖了基层税务行政处罚工作的各个方面，还特别强调了回避原则，切实保障了纳税人和其他税务当事人的合法权利，降低了执法风险，减少了征纳矛盾。譬如，过去对纳税人违反税务登记规定的行为在实施行政处罚时，执法人员很难把握准2000元以下、2000元以上10000万元以下处罚的尺度。现在，该局在《办法》中将违反税务登记规定期限的行为分为：超过规定期限30日以内的、超过30日以上90日以内的、超过90日以上的、超过90日以上情节严重的四个档次，并将纳税主体分为企业及其他组织、个人两类，考虑企业单位和个人的经济承受能力，规定了相应的处罚标准。又譬如，对纳税人丢失发票的行为，区别普通发票和增值税专用发票分别规定了不同的处罚标准，同时对普通发票又按照不同的版面规定了相应的处罚级次，在实施税务行政处罚时，只要对号入座就可以了，操作非常方便，使执法人员滥用自由裁量权的现象得到了有效的控制。
三、实现三个促进，初步取得成效
东台市局这一《办法》实施以来，共对251户纳税人实施了税务行政处罚，罚款金额达156.82万元，没有引发一起税务行政复议和税务行政诉讼。《办法》的施行，取得了明显成效：一是促进了税收执法行为的进一步规范。在税务行政处罚工作上做到有章可循，彻底解决了过去个别单位和个别执法人员处罚随意性的问题，使税务行政处罚工作步入了科学化、精细化、法制化、规范化的轨道。二是促进了干部队伍的廉洁自律。《办法》从制度上根治了权力失控、随心所欲，人情罚、关系罚现象的发生，有效地遏制了以税谋私、为税不廉等现象，进一步加强了廉政建设。三是促进了良好征纳关系的有效形成。对所有纳税人一视同仁，对同一类型的税务违法违章行为按照同一个标准进行处理，处罚办法的公开、处罚的过程公开、处罚的结果公开、纳税人的权利公开，客观、公正、平等地对待每一个纳税人，消除了纳税人的种种顾虑和疑虑，使征纳关系进一步和谐融洽，国税的诚信促进了纳税人对税法的遵从度和对国税部门的满意度进一步提高。去年，该局在全市行风测评和人大代表评议“七站八所”活动中均名列前茅，被东台市委、市政府表彰为综合先进单位，被盐城市委、市政府表彰为依法治市先进单位，并获得省、盐城市和东台市文明行业的荣誉。
